Nadzór budowlany zasługuje na wsparcie środowiska budowlanego, ale…

Jak oceniamy działania nadzoru budowlanego? Czy zamiast kuluarowo narzekać i krytykować, możemy podyskutować o Nadzorze Budowlanym. Jak dotąd ocena funkcjonowania nadzoru pojawiała się  w wyniku jakiegoś zewnętrznego zdarzenia, np. projektu nowelizacji ustawy, raportu NIK-u, czy, niestety, katastrofy budowlanej. Prawdopodobnie jesienią br. trafi do Parlamentu projekt Kodeksu Budowlanego, wprowadzający znaczące zmiany w organizacji nadzoru, a wtedy, jak zawsze, pojawią się doraźne, przyczynkarskie opinie i postulaty. 

Porozmawiajmy o nadzorze, ale nie dlatego, że coś się zdarzyło, tylko dlatego, że bez emocji, bez doraźnych zdarzeń łatwiej jest debatować i formułować obiektywne oceny. Podyskutujmy nie dlatego, że  musimy, a dlatego, że chcemy.

Wprowadzeniem do dyskusji niech będzie poniższy artykuł, który powstał na kanwie mojego wystąpienia na konferencji „Wyroby budowlane pod kontrolą” zorganizowanej przez Murator Plus. Odnoszę się w nim do problemów wyrobów budowlanych, ale sądzę, że wiele zjawisk systemowych dotyczy całokształtu działań Nadzoru Budowlanego. Zapraszam do przedstawiania opinii, propozycji, mając nadzieję, że środowisko budowlane nie boi się swoich poglądów – debata@dlabudownictwa.pl.

______________________________________________________

Ryszard Kowalski
Związek Pracodawców – Producentów Materiałów dla Budownictwa

Producent deklaruje i co dalej? [1]

Producent deklaruje właściwości użytkowe wyrobu budowlanego, wprowadza na rynek i co dalej? Dalej jest rynek, sprzedawcy, projektanci, wykonawcy i przekonanie, że kontrola wyrobów budowlanych realizowana przez organy państwa uchroni nas przed nieprawidłowymi wyrobami. To, niestety, nie wystarczy. Oczywiście, bardzo ważne i potrzebne  jest badanie wyrobu budowlanego, zgodności rzeczywistych parametrów wyrobu z parametrami deklarowanymi przez producenta, ale równie ważne, a być może wręcz kluczowe, jest sprawdzanie prawidłowości  ich zastosowania. Czy deklarowane i faktyczne właściwości wyrobu są zgodne z projektem obiektu budowlanego i czy wyrób został prawidłowo zamontowany?

Chcemy, żeby budownictwo było uczciwe, bez szarej strefy, z właściwymi materiałami, z rzetelnym projektem i prawidłowym wykonaniem. Wszyscy jesteśmy za uczciwym budowaniem, także środowisko budowlane. Jeśli bowiem chodzi o hasła, to jesteśmy wyjątkowo zdolni, wynosimy je na sztandary, tak się nimi dowartościujemy, że to, co się dzieje w rzeczywistości jest już nieważne, właściwie szkodliwe, bo zakłóca nam nasze odświętne poczucie niezłomnych i wspaniałych. W tytule artykułu pada pytanie: co dalej? To, co dalej jest konsekwencją dominujących w społeczeństwa postaw: nierzetelności, zakłamania i aprobaty dla cwaniactwa. Oczywiście nie tylko w budownictwie. I dlatego nie łudźmy się – nawet najostrzejsze, najbardziej dotkliwe działania organów Nadzoru Budowlanego nie zastąpią deficytu rzetelności. Jeśli kanon wartości, który kieruje naszym życiem i zachowaniem sprowadza się do pompatycznych, deklaratywnych  haseł, nie możemy oczekiwać, że działania organów państwa zastąpią brak uczciwości.
I dopiero na tym tle można oceniać działania Nadzoru Budowlanego.

[1] Tekst powstał na podstawie mojego wystąpienia (pod takim tytułem), na konferencji „Wyroby budowlane pod kontrolą”. 6.04.2017 r.

Od roku 2015 organy nadzoru budowlanego zaczęły poważniej badać wyroby budowlane, czyli sprawdzać realnie, a nie papierowo, ich właściwości użytkowe. Należy to  docenić z dwóch powodów. Po pierwsze liczba wyrobów budowlanych nieprawidłowych (ich rzeczywiste wartości użytkowe są niezgodne z deklarowanymi przez producenta) jest nadal bardzo duża,  po drugie te właśnie działania nadzoru spotykają się z krytycznymi opiniami, podważającymi racjonalność badań próbek wyrobów budowlanych.  Niektórzy producenci starają się dowodzić, że negatywne wyniki to przypadek,  że w masowej produkcji to są wyjątki, (bo  zdaniem tych producentów, każdy  klient kupuje hurtowo, a nie jeden czy dwa produkty),  że nadzór działa na szkodę firm.  A kiedy – wzorem naszego Związku – GUNB zaczął  publikować  wyniki badań (pozytywne i negatywne),  to pojawiły się zarzuty, że upowszechnienie negatywnego wyniku badania wyrobu  może  doprowadzić do upadku danej firmy (producenta tego wyrobu). W pewnym sensie dzisiejsze ataki na nadzór budowlany są porównywalne z zarzutami pod adresem naszego Związku formułowanymi od czasu, gdy rozpoczęliśmy badania próbek wyrobów budowlanych i upublicznianie wyników. Nie ustąpiliśmy, nie daliśmy się zastraszyć i mam nadzieję, że organy nadzoru budowlanego też się nie przestraszą, choć sądzę, że mają trudniej.

Administracja państwowa (nie tylko budowlana) nie jest uważana za sojusznika obywatela czy przedsiębiorcy, nie dziwmy się więc, że działania państwowego nadzoru traktowane są przez niektórych jako dyskryminacja. A że producentów nieprawidłowych wyrobów jest niemało (ok. 60% badanych próbek ma negatywne wyniki), to protesty nie są  rzadkością.  A głosów producentów rzetelnych, a więc zadowolonych z pracy Nadzoru, właściwie nie słychać, co jest zresztą zrozumiałe, bo mamy prawo oczekiwać od instytucji państwowych rzetelnego wykonywania swoich obowiązków. Niemniej, wobec tych ataków, prób dyskredytowania, środowisko budowlane winno wspierać działania Nadzoru, mimo, że nadal w postępowaniach organów nadzoru występuje wiele  negatywnych zjawisk i błędów.  Oto przykłady:

  1. Rozbieżności w ocenie dokumentów (etykieta, deklaracja właściwości użytkowych itp.) towarzyszących wyrobowi. Nie można zaakceptować sytuacji, w której taki sam wyrób,  posiadający taką samą dokumentację jest przez inspektorów z kilku wojewódzkich nadzorów budowlanych uznawany za prawidłowy, a w jakimś  innym województwie uznaje się tenże wyrób za nieprawidłowo wprowadzony do obrotu. Uwaga producenta o sprzeczności tych ocen  kwitowana jest odpowiedziami, które w uproszczeniu sprowadzają się do jednego –  ja uważam inaczej. Kluczową przyczyną takich zdarzeń, poza brakiem wiedzy, jest struktura organizacyjna NB, czyli brak pionowego podporządkowania organów wojewódzkich i powiatowych. Ale to tylko wyjaśnia sytuację, a nie ją usprawiedliwia. Dlatego zanim dojdzie (oby jak najszybciej) do reorganizacji Nadzoru, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w maksymalnym stopniu korzystać z uprawnień nadanych mu poprzez przepis art.14 ust.2 ustawy o wyrobach budowlanych[1], czyli wydać jednoznaczne wytyczne. Mam bowiem wrażenie, że ustawa o wyrobach budowlanych i rozporządzenie 305 (UE)[2] zostały w Polsce przyjęte, ale w każdym województwie inaczej.
  2. Dlaczego w przypadku stwierdzenia (w wyniku badań) niezgodności parametrów wyrobu z deklarowanymi, nakaz wycofania obejmuje tylko te wyroby, które się znajdują w danym punkcie sprzedaży, czyli tylko tam, gdzie pobrano próbkę do badań.  Skąd wiedza i przekonanie, że takie same wyroby tego producenta, dystrybuowane do innych punktów posiadają prawidłowe parametry?
  3. Dlaczego w przypadku technicznej nieprawidłowości wyrobu, powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego nie idą śladem sprzedanych wyrobów (art.16 Rozporządzenia 305) i nie sprawdzają budów, dla których kupiono dane wyroby, a w efekcie wydając odpowiednie decyzje?
  4. Dlaczego organy unikają stosowania art. 16 ust 2a ustawy o wyrobach budowlanych, który umożliwia bezpośrednie pobieranie próbek wyrobu, bez uprzedniego wszczynania kontroli? W zamian, z uporem godnym lepszej sprawy, organy nadzoru nękają producenta i sprawdzają (filtrują) jego dokumentację, tak długo, aby znaleźć choć trzeciorzędną nieprawidłowość, aby  ona (ta iluzoryczna formalna nieprawidłowość) stanowiła powód pobrania próbki.
    Wreszcie warto, aby przedstawiciele Nadzoru wyjaśnili, na czym polega szkoda nabywcy, jeśli  etykieta lub dokumentacja ma uchybienia, czy nawet błędy. Nie zamierzam usprawiedliwiać producentów, którzy nie troszczą się o prawidłowość dokumentacji, ale czy skala zaangażowania inspektorów (zwłaszcza wobec Ich ograniczonej liczby) w takich sprawach jest proporcjonalna do szkodliwości błędu? Oto kolejne przykłady:
  5. Zgodnie z przepisami na wyrobie winna być umieszczona etykieta informująca m.in. o zastosowaniu danego produktu. Jeśli więc na etykiecie przyklejonej do sedesu znajdują się litery PH (personal hygiene), to czy nabywcy, a także inspektorowi nadzoru sprawia kłopot ustalenie do czego  służy sedes?
  6. Czy przywołanie na etykiecie (nie w deklaracji właściwości użytkowych) normy zharmonizowanej bez podania oznaczenia jej aktualnej wersji wywołuje jakiś problem? W dodatku uchybienia w dokumentacji są stwierdzane lub nie, bo, jak wspomniałem wyżej, w danym województwie inspekcja ma inne poglądy.
  7. W UE działają producenci posiadający fabryki w wielu krajach unijnych.  Swój wyrób, niezależnie od lokalizacji zakładu, w którym został wytworzony, zaopatrują w identyczne etykiety. I jak to jest, że w większości państw UE (stare kraje) te etykiety nie wywołują retorsji podejmowanych przez tamtejsze organy nadzoru rynku, nawet, jeśli treść etykiety nie w pełni odpowiada treści przepisów. Czy nadgorliwość dałoby się zastąpić myśleniem?

Jest oczywiste, że rozporządzenie 305 (UE)[3] przysporzyło wiele dodatkowych formalnych obowiązków, w dodatku nieracjonalnych (np. zawartość etykiety) i właśnie dlatego nie należy przepisów Rozporządzenia 305 traktować literalnie, tylko celowościowo. Ta prosta konstatacja nie jest oczywista w naszym kraju, zresztą nie tylko w odniesieniu do przepisów budowlanych

Takich przypadków nieracjonalnego działania inspektorów jest wiele, na tych kilku poprzestanę, ponieważ ważniejsze są systemowe przyczyny. W nadzorze budowlanym, tak jak w całej polskiej administracji, istnieje prymat literalnego stosowania przepisów nad celowością. Warto wreszcie odpowiedzieć na pytanie, jaka jest geneza postaw występujących w całej gospodarce, nie tylko w  budownictwie.

W Polsce bardzo dobrze kształcimy rzemieślników prawa, ale nie prawników. Powszechna jest postawa (dotyczy to także urzędników), że ustalany jest stan faktyczny, a potem znajdowane są przepisy z tym związane. Jeśli pojawia się niezgodność, to uznaje się, że istnieje wystarczająca podstawa do ścigania, karania itd. A gdzie analiza szkody, gdzie analiza wątpliwości, które większość przepisów wywołuje, gdzie jest uwzględnianie zasad sprawiedliwości społecznej w orzekaniu i wydawaniu decyzji. Warto choć czasem zajrzeć do Konstytucji – „Art.2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.” Ale żeby tak działać, nie wystarczy być, nawet znakomitym, ale tylko rzemieślnikiem

Działania organów Nadzoru Budowlanego zasługują i wymagają wsparcia środowiska budowlanego, ale mamy prawo oczekiwać, iż zminimalizowane zostaną zdarzenia, które ośmieszają i podważają prestiż Nadzoru. Nadzór powinien działać efektywniej, podejmować działania służące ochronie nabywców i rzetelnych producentów, a nie ułatwieniu  pracy swojego personelu, krótko mówiąc  –  działać lepiej bo mądrzej.


[1] Ustawa o wyrobach budowlanych (tekst jednolity)

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 roku

[3] A w ślad za wadami Rozporządzenia 305 (UE) powtórzyła je nasza ustawa o wyrobach budowlanych.