Projekt założeń ustawy o wyrobach budowlanych

Założenia projektu ustawy o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz niektórych innych ustaw. 

Treść Projektu nowelizacji ustawy

Opinia o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz niektórych innych ustaw

 

Opinia o projekcie założeń ustawy musi uwzględniać wnioski z oceny sytuacji na rynku wyrobów budowlanych. Oznacza to, że założenia projektu ustawy też winny odnosić się do zjawisk charakteryzujących nasz rynek wyrobów budowlanych i proponować rozwiązania, które zlikwidują (ograniczą) niepożądane zjawiska. Nawet, jeżeli niektóre negatywne działania są nie do usunięcia przepisami, to warunkiem koniecznym jest dokonanie takich zmian w środowisku regulacyjnym, aby nie sprzyjało (nie tolerowało) ono tego typu nieprawidłowościom.

 1. Ocena sytuacji na rynku wyrobów budowlanych – wybrane elementy

1.1 Na rynku można wyodrębnić trzy grupy przedsiębiorców:

ñ Producentów, dbających o spełnianie przez wyrób deklarowanych parametrów. Często, produkujących – z uwagi na znaczną niepewność pomiarową – z „naddatkiem”, co oczywiście podnosi koszty produkcji.

ñ Producentów, których wyroby czasem nie spełniają (choć w niewielkim zakresie) deklarowanych parametrów. Jest to konsekwencja niedostatecznego monitoringu procesu produkcji, permanentnego badania surowców, niedostatecznie wykwalifikowanego personelu, itd. ale, choć nie usprawiedliwia to nierzetelnej produkcji, negatywne wyniki nie są skutkiem świadomego zamiaru.

ñ Producentów świadomie wprowadzających na rynek wyroby nie spełniające deklarowanych parametrów. Jest to konsekwencja zamierzonego obniżania kosztów, poprzez zakup niepełnowartościowych surowców, odstępstwa od technologii wytwarzania (minimalizacja udziału najdroższych składników), rezygnacja z niezbędnych stałych badań itd. W efekcie, użytkownicy otrzymują produkt niepełnowartościowy (w stosunku do deklaracji producenta), a rzetelni producenci są narażeni na nieuczciwą konkurencję. Wyroby tak produkowane są tańsze w produkcji i mogą być sprzedawane z niższa (pozornie) marżą.

Wielkość trzeciej grupy jest w Polsce na tyle duża, że wywołuje ona istotne negatywne skutki dla rynku. Rzetelni producenci mają coraz większe straty, bo nie są w stanie konkurować z oszustami i coraz częściej muszą odpowiedzieć sobie na pytanie, czy wobec permanentnych strat, mają ograniczać produkcję, a zatem zwalniać pracowników, czy wobec powszechnej bezkarności oszustów, dopasować się do zachowań tej grupy.

Ta sytuacja jednoznacznie dowodzi, że nałożenie przez państwo na przedsiębiorców (co jest zrozumiałe) szeregu obowiązków, bez możliwości ich skutecznej egzekucji, oznacza, że bycie uczciwym jest nie tylko nieopłacalne ale i zbyteczne.

1.2 Wśród elementów procedury dopuszczenia wyrobów do obrotu jest udział strony trzeciej. Dotyczy między innymi: certyfikacji procesu produkcji, a także w zależności od systemu, oceny zgodności certyfikacji wyrobu. Ponadto właściwe jednostki otrzymały prawa wydawania aprobat krajowych i europejskich. W odniesieniu do wyrobów objętych systemem europejskim, negatywne zjawiska są ograniczone, bo istnieje wielość instytucji upoważnionych do badań i wydawania odpowiednich dokumentów.

Niestety w odniesieniu do systemu krajowego mamy do czynienia de facto z monopolem, czyli dla danej grupy wyrobów istnieje tylko jedna instytucja upoważniona do wydawania aprobat itd.

Sytuacja ta wywołuje nie tylko negatywne skutki ekonomiczne dla producentów (aplikujących o określony dokument) ale może też wpływać negatywnie na jakość merytoryczną aprobat. Sytuacja braku konkurencyjności sprzyja bowiem intelektualnemu „lenistwu”. Jest to niestety zjawisko dość powszechne w polskiej nauce i jest jedną z podstawowych przyczyn niskiej pozycji naszego kraju w rozwoju naukowym i przedsięwzięciach innowacyjnych.

Odrębnym zagadnieniem jest kwestia metod badawczych określanych w specyfikacjach technicznych (aprobatach). Metody te są wystarczające do weryfikacji wyrobu (jego konkretnych właściwości) dla potwierdzenia przydatności wyrobu. Ale metody te czasem generują zbyt wysoki poziom niepewności, żeby skutecznie służyć jako instrument kontrolny.

1.3 Funkcja państwa w wykonywaniu nadzoru nad rynkiem wyrobów budowlanych jest nierealizowana, albo wykonywana pozornie. Ta krytyczna opinia nie jest twierdzeniem o braku działań organów NB, ale wynika z oceny efektywności tych działań, braku ich wpływu na stan rynku i narastające (wśród przedsiębiorców) poczucie nieistotności nadzoru w omawianym zakresie. Można przytoczyć wiele przykładów nieracjonalnych działań NB a zarazem konkretne przypadki niereagowania na istotne łamanie przepisów ustawy. Podstawowe przyczyny tego stanu są następujące:

◦ Nieracjonalna struktura organizacyjna NB

◦ Brak dostatecznych kwalifikacji pracowników i wygodnictwo urzędnicze – polegające na zajmowaniu się głównie trzeciorzędnymi nieprawidłowościami formalnymi, a w skrajnych przypadkach, ich generowaniem

◦ Brak dostatecznych środków na finansowanie badań wyrobów

◦ Dalece niewystarczające sankcje za wprowadzanie do obrotu nieprawidłowych (w sensie technicznym) wyrobów budowlanych

Problem szkodliwości struktury organizacyjnej NB jest na tyle ważny, że wymaga dodatkowego komentarza. Zgodnie z przepisem art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych organami właściwymi w sprawach wyrobów budowlanych, w zakresie tej ustawy, oraz organami wyspecjalizowanymi w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności są:

1) wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego,

2) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

W myśl art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, GINB sprawuje nadzór nad działalnością wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego. Pojęcie nadzoru nie zostało w ustawie zdefiniowane. Zgodnie z powszechnie akceptowaną w teorii administracji koncepcją nadzoru, organ nadzorujący ma kompetencje do kontrolowania i władczego ingerowania w działalność organu nadzorowanego. Nadzór nie może być utożsamiany w żadnym razie z kierowaniem, a tym bardziej wyręczaniem, innego organu. W związku z tym, bieżące wydawanie poleceń i kierowanie polityką nadzorowanego organu nie będzie mieściło się w kompetencjach nadzorczych. Jeżeli chodzi o nadzór nad podmiotami spoza administracji rządowej, to jest jasne, że przepisy prawa powinny także określać środki nadzoru. Trzeba bowiem podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że „organ nadzoru może stosować tylko takie środki nadzoru jakie przyznaje mu ustawa, a w sytuacji gdy brak jest środków nadzoru, które są sformułowane wprost w przepisach prawa, organ powinien wpływać na podmiot nadzorowany w sposób niewładczy.

Jeżeli jednak chodzi o relacje w ramach administracji rządowej, zwłaszcza w ramach tego samego działu administracji w układzie hierarchicznym, wymóg ustawowego katalogu środków nadzorczych nie może być pojmowany tak surowo. Ostatecznie bowiem, wszystkie organy administracji rządowej podlegają Prezesowi Rady Ministrów. Należy bowiem odróżnić kompetencje do samodzielnego załatwiania spraw indywidualnych w toku postępowania administracyjnego, i odpowiadający mu zakaz ingerencji w sprawy indywidualne przez organy niewłaściwe, od nadzoru nad działalnością organów niższego stopnia.

Podsumowując powyższe można przyjąć, że GINB ma kompetencje do władczego ingerowania w działalność wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego. Oczywiście, umocowanie do wykonywania nadzoru byłoby silniejsze, gdyby wynikało z konkretnych norm. Nawet jednak wówczas, wyposażenie GINB w uprawnienie do nadzoru nad wojewodami i wojewódzkimi inspektorami nadzoru budowlanego nie mogłoby być rozumienie szeroko, w szczególności nie pozwalałoby na kierowanie wojewódzkimi inspektoratami nadzoru budowlanego.

Można więc przyjąć jako pewnik, że w istniejącej strukturze organizacyjnej NB, oczekiwanie znaczącej poprawy skuteczności nadzoru jest nieuprawnione. Równocześnie, pamiętając, że racjonalna propozycja Ministerstwa (zawarta w projekcie założeń nowego prawa budowlanego) o wyłączeniu organów nadzoru budowlanego z „administracji zespolonej” nie znalazła akceptacji politycznej, należy rozważyć rozwiązanie, które nie demontując obowiązującej struktury, umożliwi skuteczne zamortyzowanie negatywnych skutków działania nadzoru w ramach „administracji zespolonej”

 

1.4 Problemy rynku wyrobów budowlanych wymagają koordynacji działań podmiotów zaangażowanych w działanie systemu dopuszczania i stosowania wyrobów. Wydaje się, że rola Ministra właściwego ds. budownictwa winna być w tym obszarze zdecydowanie większa, wręcz wiodąca. Zbyt często zdarzają się bowiem przypadki, że o praktyce działania właściwych organów władzy decydują opinie podmiotów bezpośrednio (także ekonomicznie) zaangażowanych w funkcjonowanie systemu.

2. Uwagi i wnioski

2.1 System krajowy (dla wyrobów nieobjętych przepisami UE) powinien być odwzorowaniem systemu europejskiego, ale lepiej i precyzyjniej opisany w przepisach.

ñ Wzorem systemu europejskiego niezbędne jest, aby prawo do udzielania aprobat i certyfikacji dla danej grupy wyrobów miało kilka jednostek, co pozwoli uniknąć negatywnych zjawisk wynikających z dotychczasowego monopolu.

ñ Stworzenie wielości podmiotów uprawnionych do udzielania aprobat (dotyczy systemu krajowego) wymaga określenia procedur, które zapewnią, aby aprobaty wymagane dla danej grupy wyrobów były wydawane na identycznych zasadach. W systemie europejskim problem ten będzie rozwiązywany przez utworzenie Organizacji notyfikowanych Jednostek Oceny Technicznej, które będą wspólnie uzgadniały treść Europejskiego Dokumentu Oceny (w uproszczeniu w przeszłości był to ETAG). Równocześnie należy pamiętać, że merytorycznym wsparciem dla Komisji Europejskiej jest stały Komitet Budownictwa. Postuluje się, aby w Polsce utworzyć Komitet Budownictwa pod przewodnictwem właściwego Podsekretarza Stanu. Komitet opiniowałby projekty Krajowego Dokumentu Oceny (w uproszczeniu dotychczasowy ZUAT) – i ta opinia byłaby wiążąca. Ponadto wydaje się za konieczne, aby Minister właściwy ds. budownictwa powinien mieć w obszarze wyrobów budowlanych stałe ciało doradcze i taka byłaby też rola Komitetu Budownictwa.

ñ Niezbędne jest dokonanie zmian w regulacjach dotyczących nadzoru budowlanego, aby wyspecjalizowany organ nadzoru nad rynkiem wyrobów budowlanych działał wreszcie skutecznie. Dlatego postuluje się przedmiotowe podporządkowanie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego inspektorów nadzoru zajmujących się wyrobami budowlanymi. Należy rozważyć dwa rozwiązania:

- Jednoinstancyjność organu nadzoru na rynkiem wyrobów budowlanych – co oznaczałoby, że określeni pracownicy (wojewódzkich wydziałów wyrobów budowlanych) podlegaliby GINB

- Wykorzystanie rozwiązań dotyczących funkcjonowania Inspekcji Handlowej. Prezes UOKiK sprawuje kontrolę realizacji przez wojewódzkich inspektorów zadań i kompetencji ustawowych. Szczególną kompetencją Prezesa UOKiK jest wydawanie wytycznych i zaleceń zapewniających jednolitość postępowania inspekcji oraz nadzór nad ich realizacją (art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Inspekcji Handlowej). Ustawa o Inspekcji Handlowej wyróżnia także „inspekcje o znaczeniu krajowym”, które koordynuje i organizuje Prezes UOKiK (art. 10 ust. 1 pkt 1). Całokształt uprawnień i pozycja ustrojowa Prezesa UOKiK w systemie kontroli Inspekcji Handlowej pozwala na uznanie, że Prezes UOKiK ma bardzo silne umocowanie. Jest rzeczywistym gospodarzem Inspekcji Handlowej o szerokich uprawnieniach wobec podległych jednostek, mimo, że są one częścią zespolonej administracji w województwie.

2.2 W odniesieniu do wariantów (przedstawionych w projekcie założeń) dotyczących wyrobów budowlanych nieobjętych przepisami UE, wariant pierwszy jest lepszy.

2.3 Słusznie proponuje się dokonanie zmian w prawie budowlanym. Należy podkreślić konieczność wprowadzenia bezpośredniej odpowiedzialności osób posiadających uprawnienia budowlane za zastosowanie wyrobów o niezgodnych z danym obiektem właściwościach użytkowych, zarazem konieczne jest dokonanie odpowiednich zmian w rozporządzeniu dot. zawartości projektu budowlanego

2.4 Potrzebne jest opracowanie wymagań technicznych określających wymagane właściwości użytkowe (w tym ich wielkości) dla danych obiektów budowlanych. Wprowadzenie tego rozwiązania (zgodnego z prawem UE) ograniczy swobodne lokowanie w Polsce wyrobów budowlanych oznakowanych CE, a pośrednio będzie służyło ochronie naszego rynku pracy.

2.5 Konieczne jest wprowadzenie (ustawowo przewidzianej), podobnie jak w rozporządzeniu europejskim, okresowej (co dwa lata) oceny funkcjonowania przepisów na tle sytuacji na rynku wyrobów budowlanych.

2.6 W przypadku niemożności wprowadzenia proponowanych zmian dotyczących organizacji NB konieczne będzie przyjecie ustawowych rozwiązań promujących rzetelnych producentów. Projekt takiej propozycji zostanie przekazany oddzielnie.

 

3. Uwaga końcowa

Wśród przedstawionych wyżej propozycji niektóre są na tyle szczegółowe, że możliwe jest uznanie, że zgodnie z obowiązującą procedurą legislacyjną, winny się znaleźć w przepisach projektowanej ustawy. Dlatego w projekcie założeń należy je uwzględnić w takim stopniu, aby następnie (w zgodzie z założeniami) było możliwe umieszczenie powyższych propozycji w tekście ustawy.